李诚:着力构建新发展阶段边疆乡村治理新格局

乡村治理是国家治理的重要内容,也是消除城乡二元结构、促进城乡融合发展的关键举措。进入新发展阶段,我国乡村社会结构、经济结构、文化结构和利益结构等方面都发生了深刻变化,乡村经济持续发展,城乡差距逐步缩小,乡村社会现代化加速推进,乡村治理的水平和能力不断提升。与此同时,从区域发展的水平和特征来看,边疆民族地区乡村建设和乡村治理既呈现出与我国其他地区具有相似性的一般特征,更具有与边疆自身特征相适应的特殊规律。总体来看,新发展阶段边疆乡村治理要立足全面建设社会主义现代化国家的新目标新部署新要求,通过不断加强和创新边疆乡村治理,为实现“国家治理效能得到新提升”作出新探索新贡献。从边疆乡村治理的自身实践要求和治理路径来看,要紧扣新时代边疆乡村社会发展趋势特征,着力破解边疆乡村治理中存在的经济发展、内源资本、组织网络、政策制度和基层治理能力等方面的瓶颈制约,因势而为,因地制宜,因村施策,不断构建边疆乡村治理新格局。

一、深刻认识新发展阶段边疆乡村治理的新目标新部署新要求

党的十九届五中全会指出,新发展阶段是全面开启社会主义现代化国家新征程、向着“第二个百年目标”不断奋进,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展新阶段。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班上进一步强调,新发展阶段是我们党带领人民迎来从站起来、富起来到强起来历史性跨越的新阶段,这是我们党明确阶段性中心任务、制定路线方针政策的根本依据。为此,十九届五中全会对乡村治理和边疆治理目标要求都作出了全面部署:在乡村治理方面,着力于“农业基础更加稳固,城乡区域发展协调性明显增强”,“健全城乡融合发展机制,推动城乡要素平等交换、双向流动,增强农业农村发展活力”;在边疆治理方面,着力于“推动区域协调发展”,“加强边疆地区建设,推进兴边富民、稳边固边”。从边疆乡村治理来看,新发展阶段要立足构建新发展格局,从推动城乡区域协调发展的战略目标出发,不仅要补齐边疆发展和边疆治理的“短板”,而且要做强边疆乡村建设和乡村治理的“弱项”,促进边疆与内地、边疆城乡间协调发展。

二、深刻认识新发展阶段边疆乡村治理的新特征新趋势

从边疆乡村治理的发展趋势来看,随着脱贫攻坚、乡村振兴、新一轮西部大开发和“一带一路”等国家战略的叠加推进,新发展阶段边疆乡村治理的物质基础更加坚实、社会基础更加巩固、政策优势更加明显、党的领导的组织优势更加突出,乡村治理的善治环境日趋优化。

从边疆乡村空间区位、地缘环境和社会历史特征来看,具有地理区域的边疆性、成员主体的民族性、自然环境的脆弱性、社会转型的后发性和地缘政治的敏感性等五个方面明显特征。从边疆人口区域分布和人口构成结构来看,边疆大部分人口都生活在农村地区,边疆地区农村社会特征极为明显。从边疆乡村社会的民族构成来看,形成以少数民族为主体、汉族与各少数民族交错杂居的总体格局。边疆乡村文化、民间习俗、村规民约、宗教信仰等非正式制度对边疆乡村治理的过程和效果均产生深刻影响。边疆乡村地区生态环境资源极为丰富,是我国重要的生态安全屏障。同时,由于自然、生活和经济等方面原因,也是生态环境脆弱敏感区,是我国水土流失、地质灾害、荒漠化等主要分布地区,生态型贫困现象突出。

受地理环境、经济发展、民族宗教和文化历史等因素影响,边疆农村地区向现代社会转型难度更大、时间更长,挑战更多,边疆城乡发展水平差异明显。此外,边疆乡村毗邻地区地缘政治环境复杂,成为境外敌对势力进行宗教渗透和挑动民族关系、制造民族宗教分裂活动的敏感区域。

三、深刻认识新发展阶段边疆乡村治理的瓶颈制约

1.边疆发展不平衡不充分的矛盾突出

一是从发展的不充分性来看,“十三五”时期我国贫困人口的主要分布区域集中在少数民族居住集中的边疆农村地区。作为我国脱贫难度极大的“三州三区”和滇黔桂石漠化片区都集中分布在少数民族农村地区。2016年,我国集中连片特困地区农村扶贫对象有2182万,大多分布在国家14个集中连片特困地区中的地处西部的9个特困区。二是从发展的不平衡性来看,边疆与内地、不同边疆地区之间、边疆地区内部不同区域之间发展差距较大。“十三五”末,广东、江苏、浙江、福建等东部省份人均GDP超过13000美元,已经步入后工业阶段,而西部边疆多数省份人均GDP在7000-1000美元之间,还处在工业化中后期。从边疆地区之间发展情况来看,2017年,内蒙古人均可支配收入(26212元)是西藏(15457元)的1.69倍。从边疆内部来看,2019年,云南省昆明市GDP总量达6475.88亿元,怒江仅为192.51亿元。由于发展的不充分性和不平衡性的叠加效应,使得边疆基层政府财力紧张,对中央财政转移支付的依赖度较高(2015年西藏达到44.44%,是全国平均水平的5倍),对农村公共服务和公共产品的投入上明显力不从心,政府的主要精力和工作重点不得不放在抓经济、抓项目、抓脱贫上。

2.乡村内源性发展资本缺失

从边疆乡村社会发展现状来看,普遍缺乏支撑其内源性发展的外部资本,包括经济资本、文化资本、社会资本。经济资本的缺失集中体现在发展的不充分和贫困问题的集中。文化资本的缺失表现在文化教育程度低和适应现代生产的技能的不足,不仅使其在现代市场经济竞争中处于劣势,而且也极易形成所谓的“贫困文化”心理,进而在一些地方甚至异化为对政府的“等靠要”思想,作为乡村治理主体的内在潜力和能力的发挥更是无从谈起。最为关键的是,边疆乡村社会发展缺乏必要的社会资本的支持。一方面,乡村社会内部关系网络日益解体,乡村社会呈现“半熟人化”的特征;另一方面也面临外部关系资本输入的不足。对于一些地处偏远的边境民族乡村地区,更是如此。

3.乡村文化功能弱化

随着边疆大量农村人口外出务工,少数民族交往的空间大大拓展,交往的频度大大增强,有力地推动了边疆农村地区社会现代化进程。与此同时,少数民族农村地区的传统民族文化和乡村文化也面临着与现代文明的激烈碰撞,从而可能导致文化同化、文化流失和文化退化现象,也有可能产生文化震惊和文化冲突问题。在全面推进农业农村现代化和加快乡村振兴的具体实践中,要格外警惕以城市为中心的消费主义对边疆民族乡村文化的过度“消费”,乡村文化振兴应该是加强以农村和农民为主体的文化自觉和文化自信。

4.乡村基层治理能力不强

当前,边疆乡村基层政府承担着改善民生、乡村振兴、公共服务、民族宗教、公共安全、边境管控等多方面任务,而在财政汲取、人员编制、干部培训等乡村基层政府方面存在明显短板。同时,边疆乡村社区的异质性和流动性明显增强,群众的参与意识、维权意识和个体意识大大提高,对基层乡村干部的社会治理能力提出了严峻挑战。在实际工作中,由于上述原因,在基层群众的合理诉求可能无法得到及时回应和有效解决的情况下,导致基层矛盾和问题的积累。

5.乡村治理体系不完善

从边疆乡村治理的政策规划制定和执行的实际效果来看,目前缺乏充分驾驭和有效使用民族自治权的工作技巧,各类政策法规建设滞后,缺乏特色性、指导性和可操作性,社会政策意识淡薄,社会政策制定不规范、体系化弱,数量少,效用低。由此,直接导致制度认同弱化和制度脱节,使得各种非正式制度的替代和蔓延。在一些边疆民族农村地区,人伦血亲观念和宗族意识较强烈,法治意识淡薄,乡规民约、风俗习惯、伦理道德成为影响人们行为的主要规则。

四、加快构建新发展阶段边疆乡村治理新格局

1.科学界定边疆乡村发展方向

在边疆乡村治理中,要认识和把握乡村类型的地区差异和功能差异,分区域分情况实施差异化治理。从村庄类别来看,有以种植业为主的生计村、以外出务工为主的“空心村”、土地被征用后的征地拆迁村、易地扶贫搬迁集中安置村、多民族聚居的“民族村”等多种乡村社区类型。不同类型的乡村社区内部的人口、民族、文化、心理等社区结构都存在很大差异,因而在产业发展、文化建设、社区治理等方面的政策规划制定上也必然作出区分,依据其特征和规律,结合各地经济社会和文化实际,明确自身发展定位和方向,防止出现“千村一面”和“一窝蜂”趋同现象,提升边疆乡村建设发展的品质和特色。

2.完善边疆农村基层组织体系

边疆乡村治理要着力构建以基层党组织为核心的基层组织体系,加强基层经济组织、文化组织和社会组织建设,重构农村社会关系网络,不断增强农村基层社会的自组织能力。通过经济、文化和社会等各种不同形式组织的建立,形成各民族群众联系的多样化选择,弱化血缘文化、宗教意识对社会行动的单向控制。在不断参与各种不同类型的组织活动的过程中,培育其公民身份和社会权利意识,逐步塑造现代社会的公共精神。同时,在社会政策和公共资源投入上要给予足够的倾斜,使其脱离对地方文化网络和政府行政权威的过度依赖,随着乡村社会活动空间不断拓展,乡村自治能力得以提升。此外,要在乡村民生建设和社区治理中,加强对社会组织的培育和引导,通过工青妇等不同的群团组织,建立孵化平台,不断增强自我发展和自我约束的能力,使其承担起参与治理和服务社会的应有职能。

3.加强边疆乡村治理体系建设

边疆乡村治理现代化要以“边疆治理体系现代化”为目标,不断健全和完善边疆乡村治理的制度体系,着力从民族政策法规、民族团结进步示范区建设机制、社会治理机制、边境管理机制、组织保障机制等五个方面加强制度建设和制度创新及其监督执行。同时,针对边疆乡村社会转型的滞后性、外生性、不平衡性和复杂艰巨性,要加快推进边疆基层乡村治理体系建设,针对不同地区乡村经济社会发展实际情况和乡村治理中存在的突出问题,分类别分层次分情况地建立和完善相关治理措施。

4.提升边疆乡村基层治理能力

按照新发展阶段边疆乡村治理的新目标新部署新要求,坚持中国特色、民族特征、地方特点总方向,加快推进边疆乡村治理从管理到治理、从维稳到维权、从控制到服务的治理转型,着力提升四种能力:一是深化“两个共同”的信念,不断提升民族关系凝聚能力。二是深化“两个共同”的信念,不断提升民族关系凝聚能力。三是深化“以民为本、共享发展”的理念,不断提升乡村公共服务的能力。四是深化“稳边固边、富民强边”的理念,不断提升维护边疆稳定的能力。

来源:学习强国-云南学习平台

李诚,中共云南省委党校(云南行政学院)社会和生态文明教研部副主任、副教授

(审核:朱锐勋)

(编辑:任成斗)